7月30日起，《重慶市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作的決定》(以下簡稱《決定》)施行。《決定》對休閑垂釣行為予以規(guī)范，明確除水生生物保護(hù)區(qū)外，其他禁捕區(qū)域可以進(jìn)行休閑垂釣，但禁止收購、銷售通過休閑垂釣方式在禁捕區(qū)域捕獲的漁獲物及其制品。
重慶大學(xué)法學(xué)院副院長秦鵬接受《法治日報》記者采訪時指出，當(dāng)前一些垂釣行為已超出了以休閑娛樂為目的的范圍，比如垂釣中“一人多桿”、將漁獲物上市交易等，“為更好保護(hù)長江流域漁業(yè)資源和引導(dǎo)市民垂釣行為，對于在禁捕區(qū)域超出休閑娛樂范圍的垂釣活動，有必要通過立法的方式加以規(guī)范”。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部長江辦政策規(guī)劃處處長衣艷榮認(rèn)為，垂釣是以特定的方式方法獲取漁獲物的行為，本質(zhì)上屬于捕撈的范疇，因而在長江流域水生生物保護(hù)區(qū)和水生野生動物重要棲息地應(yīng)禁止垂釣，在“一江一口兩湖七河”等重點禁捕水域，除了明文公布允許垂釣的特定區(qū)域范圍，應(yīng)當(dāng)禁止垂釣。考慮到規(guī)范的以休閑娛樂為目的的垂釣對資源破壞可控，且部分群眾有一定需求，可在國家相關(guān)法律和政策統(tǒng)一要求的基礎(chǔ)上，由各地通過地方立法性文件進(jìn)一步明確允許垂釣的范圍、捕撈的品種、數(shù)量和規(guī)格等，建立合法休閑垂釣的正面清單，明確違規(guī)垂釣的監(jiān)管主體和懲處方式，疏堵結(jié)合有效加以規(guī)范管理。重慶立法規(guī)范休閑垂釣行為，對長江流域各地有借鑒意義。建議各地落實好長江保護(hù)法相關(guān)規(guī)定和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)文件要求，加強(qiáng)地方立法，因地制宜細(xì)化管理要求、職責(zé)分工和執(zhí)法依據(jù)，推動長江禁捕和水生生物保護(hù)落地落實行穩(wěn)致遠(yuǎn)，把“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的各項要求真正落到實處。
多地嚴(yán)厲打擊非法垂釣
據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前我國大約有9000萬釣魚愛好者，且正呈現(xiàn)年輕化、時尚化、娛樂化、創(chuàng)意化的發(fā)展趨勢，帶動休閑漁業(yè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)值逐年攀升。
然而，爆炸鉤、串鉤、可視錨釣、一人多桿、單線多鉤、長線多鉤、一線多鉤等不規(guī)范甚至是違法的垂釣行為，對水生生物資源造成了嚴(yán)重破壞。
近年來，相關(guān)監(jiān)管部門和地方一直在嚴(yán)打非法垂釣行為。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年3月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)長江流域禁捕執(zhí)法管理工作的意見》中明確指出，加強(qiáng)休閑垂釣管理。其中，對于一些非法垂釣行為明確禁止——釣具數(shù)量原則上一人最多允許使用一桿、一鉤，禁止在長江流域重點水域禁捕范圍和時間內(nèi)使用船艇、排筏等水上漂浮物進(jìn)行垂釣，規(guī)范漁獲物的品種、數(shù)量、規(guī)格，禁止垂釣漁獲物上市交易，有條件的地方應(yīng)當(dāng)探索對垂釣主體實行實名制備案管理或持證垂釣，允許垂釣的區(qū)域應(yīng)當(dāng)避開重點保護(hù)物種及其棲息地，允許垂釣的時間應(yīng)當(dāng)避開魚類繁殖和洄游關(guān)鍵時段等，避免對禁捕管理和資源保護(hù)產(chǎn)生不利影響。
2020年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)長江流域垂釣管理工作的意見》，其中明確提出，長江流域部分地區(qū)無序垂釣行為成為破壞水生生物資源的重要因素，影響了禁捕后的禁漁管理秩序和水域生態(tài)保護(hù)恢復(fù)效果，需要進(jìn)一步完善長江流域垂釣管理制度，建立健全垂釣管理機(jī)制。
與此同時，重慶、四川、湖北、貴州等多個省市，也在嚴(yán)厲打擊非法垂釣行為。
“無序垂釣行為已經(jīng)超出了休閑娛樂范圍，影響了禁捕后的禁漁管理秩序和水域生態(tài)保護(hù)恢復(fù)效果。對于此類違法行為，必須嚴(yán)厲打擊。”秦鵬說。
多地立法規(guī)范垂釣行為
為了規(guī)范垂釣行為，相關(guān)部門和地方也在探索制度建設(shè)。尤其是隨著長江保護(hù)法的實施和長江流域重點水域“十年禁漁”的啟動，相關(guān)制度建設(shè)的步伐隨之加快。
《關(guān)于加強(qiáng)長江流域禁捕執(zhí)法管理工作的意見》規(guī)定，要加強(qiáng)休閑垂釣管理，各地要綜合考慮本地區(qū)水生生物資源情況和公眾休閑垂釣合理需求，制定并發(fā)布垂釣管理辦法，依法劃定允許垂釣區(qū)域范圍，合理控制垂釣總體規(guī)模，嚴(yán)格限定釣具、釣法、釣餌。
重慶市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員孫澤均指出，全市長江干流和重要支流以及其他重點水域自今年1月1日起實行全面禁捕，但漁業(yè)法以及重慶市的實施辦法有關(guān)規(guī)定還無法應(yīng)對長江禁捕工作的新情況、新問題，尤其是對涉漁的“三無”船舶、非法垂釣等行為難以形成強(qiáng)大的震懾力。
“因此，有必要從制度層面對禁捕工作進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理，并通過地方立法完善制度體系，對法律的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充，確保禁捕工作在重慶市全面有效地實施，取得實效。”孫澤均說。
秦鵬認(rèn)為，重慶市通過地方立法單獨對垂釣進(jìn)行規(guī)定，并授權(quán)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門制定休閑垂釣具體辦法，既為市民留有垂釣愛好活動的空間，也對違規(guī)垂釣行為進(jìn)行監(jiān)管，為長江漁業(yè)資源得到有效保護(hù)提供了法治保障。
除了重慶以外，還有不少地方已經(jīng)出臺或者準(zhǔn)備制定相關(guān)法規(guī)。
2020年10月1日起施行的《鄭州市賈魯河保護(hù)條例》規(guī)定，禁止在賈魯河保護(hù)管理區(qū)域內(nèi)垂釣，但同時允許市民在劃定區(qū)域垂釣，增強(qiáng)群眾的幸福感和獲得感。近日公布的《石家莊市滹沱河保護(hù)條例(草案)》(征求意見稿)提出，禁止在非指定區(qū)域釣魚，違者或被處以二百元罰款。
既留出空間也明確規(guī)則
《決定》在提及立法目的時指出，是“為了保護(hù)水生生物資源，修復(fù)水域生態(tài)環(huán)境，筑牢長江上游重要生態(tài)屏障”。
“事實上，除了長江流域，其他地方在近年來也有規(guī)范垂釣行為的需求。但相對而言，隨著長江流域重點水域禁捕工作持續(xù)推進(jìn)，長江流域地區(qū)的垂釣管理工作壓力會變得越來越大。在這一背景下，通過立法的方式加強(qiáng)垂釣管理，變得越發(fā)緊迫和重要。”秦鵬說。
多位專家在接受記者采訪時指出，平衡水生生物資源保護(hù)和公眾休閑垂釣需求，是各地在開展垂釣立法時需要處理好的核心問題。
“禁捕保護(hù)的是生態(tài)利益，目的是讓水生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)和恢復(fù)，通常針對的是商業(yè)性捕魚或生產(chǎn)性捕魚。然而，一些超出休閑娛樂范圍的垂釣行為，也會對水生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生破壞，需要對其進(jìn)行規(guī)范。因此，有必要通過立法的方式在兩者之間實現(xiàn)平衡。”上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員彭峰說。
秦鵬說，《決定》對休閑垂釣既留出空間，也明確規(guī)則，有利于平衡好水生生物資源保護(hù)和公眾休閑垂釣需求，這一立法經(jīng)驗可以為相關(guān)地區(qū)的立法提供借鑒。
“一方面，為垂釣行為留出空間，除水生生物保護(hù)區(qū)外的其他禁捕區(qū)域，市民可以依法進(jìn)行休閑垂釣。另一方面，要明確垂釣規(guī)則，可以授權(quán)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門制定休閑垂釣管理辦法，規(guī)范休閑垂釣活動，避免對禁捕管理和漁業(yè)資源恢復(fù)產(chǎn)生不利影響。”秦鵬說。
秦鵬同時指出，立法要有可操作性和威懾力，對于利用垂釣變相進(jìn)行捕撈等違法行為，要明確相應(yīng)的處罰措施。(記者 蒲曉磊)