最近，一些“人口小縣”正在搞機構變革。
比如人口只有12萬的山西婁煩縣，搞起了“精兵簡政”：通過機構改革試點，該縣將9個縣委機關減少到6個，26個政府部門降至16個。這樣的機構改革，在山西、青海等多地都在進行。
有朋友會問，這是在搞“縮編”嗎？原因究竟是人口太少、無需太多編制人口，還是像一些猜測所言，是因為地方財政捉襟見肘倒逼的改革？
【資料圖】
婁煩縣召開人口小縣機構改革試點動員會（圖源：婁煩縣人民政府官網）
一
根據筆者了解到的情況，山西“人口小縣”的機構改革，首要目的是解決財政供養失衡和人浮于事問題。某種程度上，這是財政困境倒逼，使地方政府必須對現有行政體制動真格。
任何動真格的改革都有風險和阻力，尤其從以往經驗看，機構改革的最大阻力就是精減人員。縮編、減人，意味著一些人要下崗。這當然很難。
比如筆者調研時曾遇到一個情況：某縣為提升教育質量進行淘汰制改革，競爭上崗，教學水平低的老師要淘汰出局。但不到倆月，這項改革就告失敗。為啥？因為被淘汰的老師每天去教育局長家哭鬧，你這是奪人飯碗呀！這位力推改革的局長后來也“想通了”：“教育局又不是我開的，何必這么得罪人？”
所以您看，改革難，機構內改革更難。政府機構不同于人員頻繁流動的私人企業，許多工作無法用減員增效來衡量，因此，現實中較少有真正拿減編減員開刀的機構改革；山西人口小縣的政府機構改革難度不小。報道說，有的地方黨政機關改革方案先后修改16稿、事業單位改革方案修改35稿，足見其中牽涉面之復雜。
那怎么改呢？
通常的操作方法，是讓一部分老弱人員分流或提前退休，工資待遇不變；或者政府以平臺、外包、公司等形式承接被改人員和職能，這樣就在數據上縮減了編制和人員。
具體到山西本輪小縣改革，主要是通過“職級晉升”換“職務下降”，“轉崗下鄉”換“待遇上升”，減少改革阻力。比如將局長調降為副局長，但職級上升，收入相應調高；雖從正職變為副職，但責任壓力小了，原有日常性權力一定程度上保留。這樣，改革阻力相對就小些。
有人會問，為啥不步子邁大點，干脆撤縣或并縣？其實，撤縣或并縣風險阻力更大。一些縣級建制有幾千年歷史，各縣語言習俗甚至文化都不同，以縣為單位的家鄉認同感十分強烈，這種涉及文化認同的改革最難，后果也難評估。相對來講，機構改革更容易，尤其在人口小縣試點，風險成本相對要小得多。
人口小縣山西河曲縣（圖源：忻州在線）
二
有的細心島友會問，你前面講政府機構改革并未實質減員，也就是說要供養的人還那么多，那財政能省下錢嗎？
答案是，可以。
從山西人口小縣改革實踐看，其核心在于機構的重組、縮減，將縣域治理體系簡約化。這有幾大優勢：
其一，簡約的治理體系減少層級和流程，提升縣級整體性治理和協同治理能力。比如縣領導兼任局長，可以打破之前部門利益藩籬，減少溝通和制度成本，提升整體效率，也能拉近干群關系。縣領導一線辦公，諸多具體事務的解決和處置率也會提高。
其二，將縣級部門和機構人員分流至鄉鎮、村社，對提升縣域治理能力也是好事。從報道看，山西的小縣機構改革主要是簡化和重組縣級部門機構，沒有涉及鄉鎮層面機構和人員調整。俗話說“上面千條線，下面一根針”，此舉可以說是在充實鄉鎮“一根針”。
從中國現行縣鄉關系看，雖然縣級局委辦與鄉鎮同為科級，但前者的地位、待遇和工作環境都更好，絕大部分鄉鎮干部都想進城。這樣，縣鄉就“頭重腳輕”，縣級部門膨脹，傳達工作的比落實工作的人多，下發文件的比執行文件的人多，督查工作的比實際工作的人多，搞得鄉村干部疲于應付。
而將縣級機構重組、縮減和人員分流至鄉村，就是將治理資源朝一線下沉，將人力從縣局委辦配置到鄉鎮，減少下達指令部門，充實基層治理隊伍，既能提高縣級機構效率，又能提升鄉村治理能力。
從最實際的角度講，簡約的治理體系也能節省財政。縣級財政一般按機構數量進行預算和撥付辦公經費，機構數量變少，相應財政支出也會減少。對鄉鎮而言，縣級的“千條線”少了，鄉鎮開支和人情往來也就相應少了。
山西石樓縣精簡部門成果（圖源：微石樓）
三
最后談一個關鍵問題：是不是這些地方的財政真撐不住了，到了必須折騰機關部門的地步？
從財政角度看，中西部地區的縣級財政一直以“保運轉、保民生、求發展”為目標。所謂保運轉，就是財政供養人員和機構即人頭費（保工資）、辦公經費，這些主要依靠中央一般性轉移支付。保民生，也仰賴上級財政項目資金即專項轉移支付。
既然保運轉、保民生都靠轉移支付，為什么還會出現財政困難？
這首先是因為有些中西部地區經濟欠發達，財政歷來不寬裕，一直處于保運轉狀態。土地財政出現后，部分中西部縣級政府才開始“變富”。一位西部地區的縣長對筆者說，前幾年土地好賣時，就愁錢花不出去，想辦法花錢；現在土地賣不動了，就愁發不出錢，想辦法找錢。
顯而易見，對于那些常住人口10萬左右的“小縣”來說，人太少，地賣不了幾塊，財政就更困難。
其次，“求發展”也一定程度上加重債務負擔，加劇原本脆弱的財政困境。從筆者團隊的調研經驗看，中西部地區大部分市縣還屬于“吃飯財政”，即財政僅夠供養公務人員、覆蓋一般性辦公支出。要發展，就得依靠地方國控、城投、城建、旅投等融資平臺。融資平臺承接了絕大部分“亮點工程”，但不計成本的“造點運動”隱藏著債務問題。
比如某縣2018年的亮點工程是財政投資6個億，在江邊建超級大亭子，第二年的亮點工程是投入5億建特色小鎮；但僅僅一年后，小鎮就雜草從生、無人光顧。這樣的例子挺多。
尤其是在宏觀經濟下行、難以靠賣地生財且中央不再對地方債務負責的大背景下，地方政府必須想辦法突圍。經濟發達的省份突圍相對辦法多，比如廣東宣布已成功化解地方債務問題；但對欠發達地區來說，囊中羞澀的困境幾乎必然倒逼地方體制變革。
短期看，人口小縣的機構改革是通過精減機構而非精減人員來節省財政支出。但從長期看，當機構改革成為定局，既有人員逐步被“消化”掉之后，減編減員的效果就會顯現。
文/歐陽靜（江西財經大學財稅與公共管理學院教授）
編輯/云歌