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文|招商宏觀張靜靜團隊
核心觀點
當前財政面臨四個難點，2023年積極的財政政策將從五方面發力。
當前財政的四個難點：
一，全國范圍來看，財政收支矛盾突出，經濟發展的疲弱是全國財政收支困境的最主要原因；
二，分地方看，部分地區收支矛盾加劇，警惕財政重整風險；
三，從收入端分析，稅收收入增速下行的主要原因在于留抵退稅返還；
四，2022年第一本賬公共財政收支可能出現財政缺口。
2023年積極的財政政策將從五方面發力：
一，完善稅費支持政策。2022年最突出的稅費支持政策在于“減”，2023年最重要的稅費支持政策在于“優化”。
二，適度擴大財政支出規模，為落實國家重大戰略任務提供財力保障。這意味著目標赤字、新增專項債水平都將會比2022年有所突破。
三，大力優化支出結構，堅持有保有壓，積極支持科技攻關、鄉村振興、區域重大戰略、教育、基本民生、綠色發展等重點領域，從嚴控制一般性支出，不斷提高支出效率。
四，積極財政政策還將均衡區域間財力水平，持續增加中央對地方轉移支付，健全縣級財力長效保障機制，促進基本公共服務均等化。
五，嚴肅財經紀律，嚴格財政收支規范管理，堅決制止違法違規舉債行為，切實防范財政風險。持續關注疫情以來中國政府杠桿率的大幅提升 。
正文
一、當前財政的難點
1、全國來看，財政收支矛盾突出
2022年，在國內外三重壓力下，國內經濟發展經歷了一季度的“大干特干”，二季度的“疫 情沖擊”，三季度的“修復以及修復不及預期”和四季度的“全面放開”。全年來看，我們預計GDP增速將在3.3%左右，是近五年來經濟增速較低的年份。經濟發展的疲弱是全國財政收支困境的最主要原因。
從2022年前11個月的數據來看，由于經濟的疲弱，財政收入節奏較慢，第一本賬公共財政收入和第二本賬政府性基金收入增速比往年均出現較大幅度的下行，前者主要由于稅收收入的下降，后者主要由于房地產市場低迷導致國有土地出讓收入增速大幅下行。同時，維持民生、刺激經濟需要財政支出的支持，這導致公共財政支出與政府性基金支出增速與往年較相似，支出剛性較強。總結來看，收入節奏較慢、支出節奏較快，帶來了收支矛盾的加劇。
1-11月，全國一般公共預算累計收入18.6萬億，扣除留抵退稅因素后增長6.1%，按自然口徑計算下降3%。1-11月公共財政收入完成全年進度的88.3%，較去年下降8.5個百分點，較2020年下降5.7個百分點；
1-11月，全國一般公共預算累計支出22.7萬億，比上年同期增長6.2%。一般公共財政支出完成全年進度的85.07%，較去年下降0.5個百分點，較2020年提高1.2個百分點；
1-11月累計，全國政府性基金預算收入6萬億，比上年同期下降21.5%。1-11月政府性基金收入完成全年進度的60.1%，較去年下降20個百分點，較2020年下降28個百分點；
1-11月累計，全國政府性基金預算支出9.6萬億，比上年同期增長5.5%。1-11月政府性基金支出完成全年進度的69%，較去年下降0.3個百分點，較2020年下降6.7個百分點。
2、分地方看，部分地區收支矛盾加劇，警惕財政重整風險
從地方披露的數據來看，目前能看到的部分省份的11月數據，部分省市公布了1-11月公共財政收入增速，目前來看，中西部地區個別省份增速較快，其他大部分省份收入增速較弱，或是收入增速大幅下行。而從財政支出增速來看，1-11月全國絕大部分省份支出增速超過5%。
對于收支矛盾加劇的地區，警惕可能出現的財政重整風險。過往來看，2018年四川省資陽市雁江區和安岳縣、2021年12月鶴崗市都曾實施財政重整計劃，通過“拓寬財源渠道”、“ 優化支出結構”、“處置政府資產”、“ 申請省級救助”、“ 加強預算審查”和“改進財政管理”等措施拓寬收入來源償還債務本息。當前主要需要注意的是，收支矛盾加劇地方財政困難，尤其對于土地出讓收入下滑較快的地區，以及過往比較依賴轉移支付的地區，可能會出現財政重整的風險 。
3、從收入端分析，稅收收入增速下行的主要原因在于留抵退稅返還
從收入端分析，當前的中央財政收入、地方本級財政收入均出現了一定下降。稅收收入下降幅度較大，非稅收入不降反升。如果拆分稅收收入的稅種，我們可以發現，稅收收入增速下行的最主要原因在于增值稅的大幅下行。1-11月增值稅收入4.35萬億，過去三年增值稅平均收入6.09萬億。
同時我們注意到，今年截至11月10日，全國稅務系統合計辦理新增減稅降費及退稅緩稅緩費超3.7萬億元。其中，留抵退稅合計已達23097億元。全年減稅降費及緩稅緩費規模預計超過4萬億，留抵退稅約2.5萬億。留抵退稅返還的讓利于民政策，是今年減稅降費的“重頭戲”。留抵退稅，就是把期末未抵扣完的稅額退還給納稅人，綜合考慮為企業提供現金流支持、促進就業消費投資。今年已獲得留抵退稅的納稅人中，小微企業戶數占比93.1%，共享受退稅9178億元，金額占比39.7%；中型企業退稅5104億元，大型企業退稅8815億元，金額占比分別為22.1%、38.2%。
4、2022年第一本賬可能出現財政缺口
按照2022年預算表，中央公共財政收入107545億元，中央一般公共預算支出134045億元，中央財政赤字26500億元，通過發行國債彌補。2022年地方一般公共預算收入223855億元，地方一般公共預算支出231055億元，地方財政赤字7200億元，通過發行地方政府一般債券彌補。全國政府性基金預算收入總量為151991.34億元，全國政府性基金預算支出138991.34億元。
根據1-11月財政收支數據，以及對于12月數據的預測，我們估算全年政府性基金收入約13萬億，政府性基金支出約11萬億，第二本賬收支可能還會有一定的盈余。但第一本賬可能會出現財政缺口，由于今年稅收收入的下降，全年來看，公共預算收入約完成全年預算的93%左右，公告財政支出完成預算的概率比較大，第一本賬較大概率出現收不抵支的財政缺口。
二、積極的財政政策將從五方面發力
12月29日，財政部長劉昆提出積極的財政政策將從五方面發力。首先就是完善稅費支持政策，根據實際情況，該延續的延續，該優化的優化，著力紓解企業困難。其次，明年將加強財政資源統籌，優化組合財政赤字、專項債、貼息等工具，適度擴大財政支出規模，為落實國家重大戰略任務提供財力保障。第三，要大力優化支出結構，堅持有保有壓，積極支持科技攻關、鄉村振興、區域重大戰略、教育、基本民生、綠色發展等重點領域，從嚴控制一般性支出，不斷提高支出效率。積極財政政策還將均衡區域間財力水平，持續增加中央對地方轉移支付，健全縣級財力長效保障機制，促進基本公共服務均等化。嚴肅財經紀律，嚴格財政收支規范管理，堅決制止違法違規舉債行為，切實防范財政風險。我們逐一解讀這將會對2023年財政政策的影響。
1、完善稅費支持政策
2022年最重要的稅費支持政策在于“減”。而2023年，積極的財政政策加力提效，在稅收領域，首先要通過增值稅立法等進一步落實稅收法定，增加稅制的確定性，通過增強市場的預期，激發市場主體活力，促進經濟恢復與增長。對于2023年減稅降費預期，我們估算將大概率回歸常態，約在1.5-2萬億左右水平。
2、適度擴大財政支出規模
適度擴大財政支出總規模，意味著財政赤字、專項債等都會比去年有所擴張，這也為落實國家重大戰略任務提供財力保障。因此我們預計2023年目標財政赤字較大概率突破2022年的2.8%，回升至3%，新增專項債限額將達到4萬億。
需要關注兩點：一是從2018年以來，目標赤字與實際赤字的差額是比較靈活的。例如2020年和2022年，預期目標赤字率不高，但實際赤字率遠遠超過目標赤字水平。展望2023年，我們認為目標赤字率仍可能不會突破國際警戒線3%，但比2022年的2.8%有所提高，較大概率重回3%水平。第二點，對于專項債規模，明年仍有一萬億左右的專項債結余限額空間可以投入使用。如果我們經濟修復比較順利，可能對于基建投資的訴求沒那么強烈，那么全年四萬億左右的新增專項債限額可以滿足需求；相反而言，如果經濟修復路程比較曲折，可能我們對于基建投資的訴求像2022年一樣強烈，那么仍有一萬億的結余限額空間可以補充使用。
3、優化支出結構，提高支出效率
當前財政支出的主要結構特征在于民生類支出與投資類支出并行，民生類支出包括衛生健康支出、社保和就業類支出等，這類支出的特點是剛性較強；投資類支出包括交通運輸支出、農林水支出和城鄉社區事務支出等，這類支出主要對應基建投資的變化。
2023年，支出結構將會有一些轉變，對于科技攻關、鄉村振興、區域重大戰略、教育、基本民生、綠色發展等重點領域將會積極支持，對于一般性支出將會從嚴控制，從而不斷提高支出效率。
4、均衡區域間財力水平，促進基本公共服務均等化
2023年積極財政政策還將均衡區域間財力水平，持續增加中央對地方轉移支付，健全縣級財力長效保障機制，促進基本公共服務均等化。可能出現的變化有兩點：一是中央對地方的轉移支付和稅收返還增速將會有比較明顯的提升；二是專項轉移支付的比重可能會出現進一步的下降。
5、制止違法違規舉債，切實防范財政風險
截至2022年11月，中國現有地方政府債務余額35.0萬億，其中包括專項債20.7萬億和一般債14.4萬億。疫情這三年來，地方債余額增速維持在年均16-20%增速上漲，其中專項債余額增速維持在25-35%，一般債增速維持在5-8% 。
對應來看，政府杠桿率的上行也比較明顯。2019年12月，中國政府部門杠桿率為38.5%，2022年9月，政府杠桿率達到49.7%，上升了12.2個百分點，其中，地方政府杠桿率上升了7.5個百分點（21.6%至29.1%），中央政府杠桿率上升了3.7個百分點（16.9%至20.6%）。整體看來，疫情三年中國政府杠桿率上升的速度僅弱于日本，高于美國、英國，從2019年12月至2022年6月，按照BIS的統計，美國政府杠桿率上升13.6個百分點（99.8%至113.4%），英國政府杠桿率上升了15.8個百分點（85.5%至101.3%），中國政府杠桿率上升17.4個百分點（57.6%至75.0%），日本政府杠桿率上升了30.3%個百分點（203.3%至233.6%）。但從絕對值來看，中國杠桿率水平仍遠未達到主要發達國家水平。
風險提示：
疫情發展超預期、政策超預期 。
以上內容來自于2023年1月11日的《財政的難點和發力點》報告，報告作者張秋雨