核心要點(diǎn)：
【資料圖】
近日，“黑龍江185人因違規(guī)焚燒秸稈被處罰1.782億元”的新聞引發(fā)廣泛討論。秸稈禁燒一直是基層治理中非常重要的問題。有人可能會(huì)問，國家都給補(bǔ)貼了，為什么農(nóng)民還要偷偷燒秸稈？
一、國家補(bǔ)貼不是給農(nóng)民，而是給綜合利用秸稈的企業(yè)
實(shí)際上，國家層面并沒有對(duì)禁燒工作進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼，通常的做法不是堵而是疏，國家資金主要瞄準(zhǔn)秸稈綜合利用，即通過秸稈還田、離田、加工利用等方式。這類補(bǔ)貼并不直接發(fā)給農(nóng)戶，而是用于激發(fā)以上環(huán)節(jié)中市場主體的參與動(dòng)力。
除國家補(bǔ)貼外，各省在完成禁燒任務(wù)時(shí)政策不同，有些省和地市是通過補(bǔ)貼方式來提高工作便利度的，正因?yàn)檫@是一種地方性較強(qiáng)的政策，因此補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和政策實(shí)施效果是因地而異的。
以黑龍江省為例。作為糧食主產(chǎn)區(qū)，黑龍江省早在2017年就成為了利用中央財(cái)政秸稈綜合利用試點(diǎn)地區(qū)，各級(jí)財(cái)政配套，用以支持秸稈離田利用、秸稈還田作業(yè)、秸稈離田農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等具體方式。大家要看到，這些補(bǔ)貼主要都是通過對(duì)秸稈還田實(shí)施項(xiàng)目的農(nóng)機(jī)合作社、農(nóng)機(jī)服務(wù)公司以及實(shí)施秸稈再利用的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。
再比如我2013年在皖北某鎮(zhèn)調(diào)研，當(dāng)時(shí)秸稈禁燒工作才開始不久，一線禁燒工作很難做。為了推進(jìn)禁燒，縣級(jí)拿出專項(xiàng)補(bǔ)貼資金進(jìn)行補(bǔ)貼，包括購置了滅茬機(jī)、打捆機(jī)、深翻旋耕設(shè)備等用于機(jī)械方式的深翻還田，對(duì)農(nóng)機(jī)手進(jìn)行補(bǔ)貼以激勵(lì)其降低作業(yè)高度、開展深翻等。
這樣就很清楚了，補(bǔ)貼是由實(shí)施還田、秸稈綜合利用的市場主體拿的，并不直接發(fā)放給農(nóng)民。所以農(nóng)民燒不燒，取決于這些措施是否得到了有力執(zhí)行。但實(shí)地調(diào)查中會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些措施往往都面臨普遍的實(shí)踐困境。既然“疏”不能解決百分百的問題，就只能通過“堵”來達(dá)到上級(jí)的百分百目標(biāo)，結(jié)果就演變成了老百姓反對(duì)強(qiáng)烈的強(qiáng)制性禁燒。
二、秸稈由企業(yè)“綜合利用”面臨哪些問題？
第一個(gè)問題，地方各級(jí)是否有足夠的財(cái)力保障對(duì)中央專項(xiàng)資金的配套，這些配套后的資金規(guī)模是否足以激勵(lì)市場主體積極參與秸稈綜合利用工作。
資金專項(xiàng)化背景下，各級(jí)地方政府配套到位與否影響著政策效果的實(shí)現(xiàn)，因而補(bǔ)貼到位與否因地而異、因時(shí)而異。很多地方在使用中央財(cái)政秸稈綜合利用資金的時(shí)候采取的是“獎(jiǎng)補(bǔ)”辦法，也就是說綜合利用效果實(shí)施得好的才會(huì)拿到補(bǔ)貼，屬于事后再補(bǔ)。實(shí)施綜合利用的市場主體是否拿的到、什么時(shí)候拿到，都存在著較大變數(shù)。
第二個(gè)問題，假設(shè)秸稈綜合利用的市場途徑是暢通的，農(nóng)戶是否有動(dòng)力去配合進(jìn)行綜合利用。
實(shí)際上，各地近些年紛紛將秸稈禁燒工作改換為秸稈綜合利用工作，試圖變堵為疏。因?yàn)檠a(bǔ)貼不是給農(nóng)戶，農(nóng)戶就沒有積極性去配合離田、還田等工作。實(shí)際上在調(diào)研中會(huì)發(fā)現(xiàn)，這種市場途徑并不暢通。
在安徽某縣調(diào)研中，有種糧大戶就反映，縣里也公布了秸稈利用企業(yè)的聯(lián)系方式，宣稱已給了補(bǔ)貼，企業(yè)也放話“應(yīng)收盡收”，但每次打電話都說好好好，幾年了一次也沒來過，以至于村民都說“企業(yè)把補(bǔ)貼騙到了就行”。
第三個(gè)問題，如果秸稈綜合利用的“疏”效果有限，地方政府還有什么辦法來完成“全方位全天候”“零火點(diǎn)”的剛性目標(biāo)？
無論制度設(shè)計(jì)多么精巧，最終還是要看落地效果。目前的問題是，越到基層越發(fā)現(xiàn)，補(bǔ)貼政策失效后，只能依靠原始的、極端的強(qiáng)制式禁燒。
三、“財(cái)政不補(bǔ)貼，廠家就不收了，不劃算”
除了強(qiáng)制性禁燒之外，目前比較普遍的做法還包括秸稈還田和秸稈綜合利用兩種方式。這兩種方式都應(yīng)依靠市場主體來完成，遵循市場規(guī)律來做就可以，但似乎更多人認(rèn)為應(yīng)該通過國家補(bǔ)貼才可以，不補(bǔ)貼就完不成。這種想法并不稀奇，因?yàn)榻唤o市場來做本來就不經(jīng)濟(jì)，市場做不了，就只能通過國家補(bǔ)貼來扭曲市場。
我們團(tuán)隊(duì)在皖南某縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該縣2021年已經(jīng)取消了秸稈禁燒工作，重新改了個(gè)名字叫“秸稈綜合利用”。綜合利用的方式主要是飼料化和能源化。這個(gè)辦法的難點(diǎn)在于，從田間收集到工廠這個(gè)環(huán)節(jié)很麻煩。他們測算了一下，一噸秸稈從田間到工廠大概需要的費(fèi)用是一噸380元，這380元包括人力、車費(fèi)等等。經(jīng)營大戶不收秸稈的錢，秸稈是免費(fèi)的。
現(xiàn)在的現(xiàn)狀是什么？有一部分進(jìn)行能源化的秸稈利用的公司；另外有兩個(gè)企業(yè)主要是養(yǎng)羊來做飼料，還有的用秸稈來種蘑菇。這三種利用方式純粹利用市場化的運(yùn)作達(dá)到今年的目標(biāo)（消化1萬噸的秸稈）很難，省里面給的補(bǔ)貼是每畝60塊錢，工作經(jīng)費(fèi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。區(qū)里面拿了200萬的財(cái)政補(bǔ)貼，秸稈綜合利用，其中最高的是補(bǔ)到190塊錢一噸。秸稈利用的工廠里面出200塊錢，總共是390塊錢。這是整體的利用。如果財(cái)政不補(bǔ)貼，秸稈綜合利用的廠就不收了，不劃算。整體利用是通過補(bǔ)貼來支撐的，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)收1畝需要政府補(bǔ)貼200元，沒有補(bǔ)貼或降低補(bǔ)貼，就不可持續(xù)了。
目前沒有利用的秸稈，有80%的情形都是堆在地頭或秸粉碎稈還田。經(jīng)過對(duì)皖南某縣的調(diào)研，該縣每年產(chǎn)出7萬噸的稻草，綜合利用只有1萬噸。但是對(duì)于基層政府來說，市場主體沒有完成任務(wù)，上邊又有硬考核任務(wù)，所以秸稈不管還不行，因?yàn)樾l(wèi)片還在拍，有火點(diǎn)還需要消，所以說這項(xiàng)工作目前名義上是取消了，實(shí)際上還在要做。
筆者在皖東某鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在政府的建設(shè)補(bǔ)貼下，該鎮(zhèn)在其轄區(qū)內(nèi)11個(gè)村都建設(shè)了收儲(chǔ)中心，由收儲(chǔ)中心負(fù)責(zé)完成本村所有秸稈的離田回收與再利用。實(shí)施情況是，很多收儲(chǔ)中心運(yùn)轉(zhuǎn)得并不順利，原因是沒有利潤。如大部分收儲(chǔ)中心的主要銷售方式是交售到當(dāng)?shù)啬醚a(bǔ)貼的電廠，從地頭到電廠的成本大約220元/噸，電廠收購價(jià)為238元/噸，收儲(chǔ)中心絕的不劃算；電廠也覺得不劃算，如果不是因?yàn)閲已a(bǔ)貼，電廠怎么會(huì)愿意收秸稈來發(fā)電，因此電廠對(duì)秸稈百般挑剔。收儲(chǔ)中心銷售不暢，就只能在負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)減少收儲(chǔ)。農(nóng)民的秸稈收不起來，又不讓燒，就覺得政府承諾的收儲(chǔ)是個(gè)騙局。筆者調(diào)研的1家運(yùn)轉(zhuǎn)得最好的收儲(chǔ)中心，也只能最多完成該片區(qū)60%的秸稈回收利用，而其他大部分收儲(chǔ)中心連30%都達(dá)不到，政府又如何保證完成“零火點(diǎn)”目標(biāo)？
總而言之，目前通過補(bǔ)貼形式來推進(jìn)秸稈禁燒、秸稈綜合利用工作，仍存在很大困難。依靠政策補(bǔ)貼來激活市場主體參與綜合利用，且不論是否能真正實(shí)現(xiàn)市場主體的健康運(yùn)行，僅看看我國大田種植上每年產(chǎn)生多少秸稈，通過常識(shí)也能判斷出，秸稈綜合利用只是杯水車薪。
所以基層實(shí)踐中，最主要的方式還是直接還田，而且還是通過高成本、高能耗的壓力型體制實(shí)現(xiàn)“大力出奇跡”。而隨著秸稈禁燒逐步常態(tài)化、全天候化，地方政府還能不能持續(xù)地、全天候地、百分百地支付起這么高的成本，地方財(cái)政難題逐步凸顯的背景下，試圖通過補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)“疏”還有沒有可能？事實(shí)上，很多地方已經(jīng)在逐步取消秸稈還田的補(bǔ)貼，如筆者在皖東某縣調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)卦?021年就全面取消了秸稈還田的補(bǔ)貼，作業(yè)農(nóng)機(jī)手沒有激勵(lì)再去做還田任務(wù)；當(dāng)?shù)赝ㄟ^對(duì)能夠綜合利用秸稈的企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，但這些企業(yè)吸納能力有限，有些因?yàn)殇N路存在問題，已經(jīng)在縮減秸稈收儲(chǔ)規(guī)模。
結(jié)果就是，當(dāng)市場方式不奏效時(shí)，最終能依靠的，還是最原始、最剛性的強(qiáng)硬式禁燒。這也是為何在大量的綜合手段實(shí)施后，仍然解決不了老百姓最燃眉的秸稈處理難題。