近些年大規模減稅降費成效逐步顯現，但一些政策設計或執行中發現的問題，仍值得高度關注。

近日，中國財政科學研究院披露了2019“降成本”減稅降費政策評估報告，認為減稅降費效果已經顯現，減輕了企業負擔，助力就業穩定，有力促進制造業轉型升級，鞏固消費基礎性地位，優化內需結構，營商環境進一步優化，保障宏觀經濟平穩運行。

與此同時，財科院實地調研中也發現了減稅降費一些問題，一類是政策執行中企業遇到的問題，比如增值稅稅率大幅降低，但存在減稅傳導機制不暢，一些企業受上下游企業擠壓，利潤下降。一類是政策設計仍需要完善，比如一些企業反映研發費用加計扣除政策，仍存在研發活動難以認定、費用難以歸集等問題，影響政策實施效果。另一類是大規模減稅降費對一些地方財政收入沖擊過大，收支平衡越來越難，地方財政可持續性面臨挑戰。

第一財經記者注意到，不少問題已經引起了國務院重視，財稅部門也已經采取行動，進一步完善相關政策，確保減稅降費政策不折不扣落地。

減稅博弈傳導不暢待解

近些年減稅降費政策中，增值稅減稅一直是“主菜”，僅今年增值稅深化改革減稅新政預計減稅達到1萬億元。

今年制造業等增值稅稅率從16%大幅降至13%，交通運輸業等10%稅率降至9%，第一財經記者實地調研中發現，增值稅大幅減稅帶來上下游企業減稅博弈，大部分制造業企業增值稅稅負明顯降低，與此同時也存在少數弱勢企業受上下游企業擠壓，利潤下降。

此次財科院調研也發現，增值稅稅率降低后，處于產業鏈中間環節的一些制造業企業，受上下游企業兩頭擠壓，增值稅稅負雖略有下降，但企業成本上升，銷售毛利下降。企業并沒獲得增值稅降低增值稅稅率的好處。

以生產工業和民用高性能電加熱器的某企業為例，在制造業企業增值稅率下調為 13%后，由于該企業下游的客戶均比較強勢，新稅率執行后，基本都要求上游配套供應商，將增值稅下降的 3%價值下調產品單價讓給他們。而上游一些主要原材料供應商也較強勢，并沒有因此而下調材料價格 3%。綜合來看，由于客戶要求價格下降 3%，而上游主要原材料沒有下降，直接導致該企業實際利潤率的下降。

事實上這一現象已經引起了國務院高度重視。

5月，中共中央政治局常委、國務院總理李克強主持召開減稅降費專題座談會時，強調加強市場監管，防止一些企業違背合同強制要求上游企業降低價格。

6月，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正在北京市調研企業減稅降費情況時要求，暢通減稅紅利傳導機制，加大對違規行為的監管力度，讓上中下游企業都得到實惠、提高競爭力，讓最終端的消費者受益。

財科院公共收入中心主任張學誕認為，稅收政策作用的發揮，在很大 程度上依賴于價格、供求、競爭等市場機制作為傳導機制實現的。特別是增值稅作為流轉稅的轉嫁特點，其對企業的減負效應會受到上下游企業定價變動的擠壓等，企業要同時關注增值稅銷售端降價壓力和購進端的博弈能力的變化。

他建議，當前在增值稅降低稅率的政策執行中，需要注意優化執行機制，理順價格傳導機制，可考慮由稅務部門聯合市場監督等相關部門對企業定價行為進行引導，杜絕部分企業濫用壟斷地位過度攫取減稅紅利，促使減稅收益全產業鏈共享。

研發加計扣除政策待完善

為了鼓勵企業創新，加大研發投入，近些年研發加計扣除政策力度進一步加大，政策不斷完善。比如，去年研發加計扣除比例提至75%，新增減稅878億元，企業研發投入力度進一步加大。

不過此次財科院實地調研發現，研發費用加計扣除也存在一些問題。比如，研發費用加計扣除政策的管理由稅務部門實施。但稅務機構因缺乏 研發領域的專家，難以準確認定企業的研發活動。另外，準確核算和歸集研發費 用，是企業享受加計扣除政策的前提條件。在實際執行中，對于一些尚未設立專門研發機構或者研發機構同時承擔生產經營業務的企業，根據相關要求，對能夠分開核算，屬于研發性質的費用支出也可以加計扣除。但劃分是否合理、準確，征納雙方都難以確定。此外，委托研發費用真實性難以核實。這影響了政策實施效果。

事實上，為了解決研發費用加計扣除政策落實過程中存在的問題，稅務總局2017年11月發文，聚焦研發費用歸集范圍，完善和明確了部分研發費用掌握口徑。

今年5月，國務院常務會議在確定發揮企業主體作用提高創新能力的舉措中，重點提及了完善以研發費用加計扣除為主的稅收優惠政策，來支持企業增加研發投入。最近國務院常務會議明確提出，研究對制造業重點行業加大研發費用加計扣除比例。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文對第一財經記者分析，這意味著研發費用加計扣除政策將進一步完善。先進制造業等行業研發費用加計扣除比例有望從目前75%提至90%左右。這將進一步增強企業內生動力和發展后勁

財科院調研中還發現，有些減稅政策如加速折舊等是有利于高質量發展，但部分企業可能

會因減稅數額很小且享受減稅的財務成本增加等問題，因而缺乏參與熱情。財科院建議，相關部門也不應強求涉企減稅降費政策能夠100%地落實到位，應給予企業在減稅降費政策上的選擇權，允許企業選擇性地不享受某些減稅降費政策。

警惕地方財政不可持續風險

今年2萬億元減稅降費中，有學者估算地方財政要承擔約1.2萬億元的減收，這對地方財政收入沖擊較大。

財科院報告認為，更大規模的減稅降費政策能否切實落地，核心問題在于如何彌補因大規模減稅降費造成的財政收支缺口，保證財政特別是地方政府財政的可持續性。

對于地方政府來說，如果在外部因素影響下，經濟提振效果不佳，那么減稅降費帶來的收入下降會對其造成嚴重的財政收支壓力。特別是近年來一些地方政府陸續進入還債高峰期，高企的還債壓力將進一步惡化地方政府的財務狀況。

以某自治區為例，2019 年以來，全區地方級稅收收入持續負增長，上半年，財政收入保持正增長，并完成序時進度收入目標，全依靠非稅收入支撐，2019 年 1-6 月非稅收入占一般公共預算 收入 41%，在全國各省中占比最高。隨著減稅政策深化，降費政策疊加施效，稅收收 入將進一步減少傳導至非稅收入的壓力將進一步加大，且前期非稅收入 中一次性因素較多，不具可持續性，非稅收入増長空間十分有限。部分市縣“三保”支出將出現缺口。

財科院分析，在當前背景下需要警惕地方政府兩種不當做法。一種是在減稅降費的同時，地方通過過度強化稅收征管和稽查，甚至收過頭稅，或者巧設名目亂收費，來變相增加企業負擔。另一種是地方通過違規舉債或變相融資來避免財政收支失衡，但卻會給未來的地區經濟和財政埋下更大的隱患。

為了支持地方減稅降費，中央和地方采取了不少做法。

財政部預算司副司長郝磊表示，今年財政部加大對地方轉移支付力度，督促地方壓減一般性支出，指導地方多渠道籌集資金彌補減收，要求地方兜牢基層“三保”底線，來確保財政運轉不出問題。

第一財經記者了解到，今年中辦、國辦印發了《關于做好當前財政收支預算管理 支持落實減稅降費政策的通知》，要求各地堅決推動減稅降費政策不折不扣落地，同時多渠道開源彌補減收，過“緊日子”壓減一般性支出，硬化預算支出約束，提高財政資金使用效率，做好預算調整，確保財政收支平衡。

近日，國務院印發了《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，目的正是穩定當前收入分配總體格局下，緩解地方財政運行困難，支持地方政府落實減稅降費政策。