周小川對解決目前養老金問題的緊迫性有清醒的認識，開出的“藥方”也有針對性。但是，養老金問題是復雜的，不是套用哪種模式就能簡單解決的。

冰川思想庫研究員丨關不羽

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2月25日，中國人民銀行原行長周小川在第五屆全球財富管理論壇分享了關于養老金政策體制的看法與建議。澎湃新聞的報道《周小川：不要認為養老問題還有拖延的機會，以后再做選擇會更艱難》，內容比較全。

前些日子延遲退休的話題超熱，周小川此番講話備受矚目。

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養老金缺口問題的迫切性，不容回避

周小川對解決養老金缺口問題的迫切性是很清醒的，“不回避難題”，“不要認為養老問題還有拖延的機會，以后再做選擇會更艱難”。確實有直面問題的勇氣，直擊要害。

養老金缺口有多大，時間上有多迫切，可以參考三個數據：

第一組數據是養老金的社保家底。2022年，我國城鎮職工基本養老保險基金總支出為6.2萬億元，超過全國一般公共預算收入的四分之一。

同年，我國企業職工基本養老保險基金累計結余約為5萬億左右（2022年8月份《新京報》報道的數據為5.1萬億）。這組數據清晰地顯示，我國養老金的家底很薄，這在周小川講話中也專門指出了。

圖/網絡

第二組數據是養老金資金池的變化趨勢。中國社會科學院發布的《中國養老金精算報告2019-2050》認為，我國的基本養老保險基金將在2027年達到峰值，在2035年前后累計結余耗盡。顯然，養老金的資金池已經沒有增長空間，消耗殆盡的速度超出很多人的想象。

第三組數據是人口年齡結構變化。國家衛健委數據顯示，2035年左右60歲及以上老年人口將破4億。按照目前的生育率預測，2057年，中國65歲以上人口將達到4.25億人的峰值，占總人口比重32.9％-37.5％，接近甚至超過日本。人口年齡結構是養老金收支的決定因素，其他都是技術性因素。

這三組數據都說明現有的養老金模式亟待完善，周小川強調養老問題無法拖延的緊迫性，是有充分依據的。

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美國基本養老保險的運作

周小川給出的解決辦法是“國家統籌的基本養老金+個人養老金賬戶”

中國的一個現實情況就是人口多，同時養老金面不斷擴大。總體來講，由于老齡化，養老金資金池很容易有缺口。這種情況下，國家統籌安排的養老金是保基本，不會太高，或者說比較大的缺口會較大程度依靠個人養老金加以補充。

這一方案是否能有效解決目前的養老金問題呢？理論上講，是有可行性的。這可以參考“國家統籌+個人養老”模式的典型——美國。

美國聯邦政府統籌的基本養老金全稱叫做“老年、遺屬和殘障保險”，始于1935年羅斯福當政時期。名為“保險”，實際上是一種國家統籌、現收現支的專項稅收制度。

“保險”的資金源于政府向個人征收社會保障稅，覆蓋就業人口的90%以上，稅率為年收入的12.4%，略低于個人所得稅的基本稅率15%。但與個稅不同，社會保障稅不采取累進稅制，而且繳稅收入設有上限，約為人均收入的2.5倍到3倍，超過部分就不計稅了。

足額領取基本養老金年齡是65歲，不分性別。可以提前5年申領，但是要打七折。發放基本養老金的標準和繳納年限、繳納量相關，目前大部分領取者每月可以領到1500美元左右，最高不超過2500美元，整體較為平均。

▲1935年羅斯福總統簽署《社會保障法》（圖/網絡）

美國基本養老金的養老金替代率只有40%，即養老金收入為在職收入的40%左右。這一比例低于世界銀行等國際組織建議的70％到80%（周小川在這次講話中也引用了這一標準），而且在發達國家中是偏低的。這是美國長期被歸類于“半福利制國家”的重要原因之一。

美國人的另一半養老金就得靠企業和個人，最有代表性的是雇主雇員共同出資的401K計劃和IRA等個人養老金賬戶。聯邦政府主要以稅收減免、緩征等措施支持這些私人性質的養老金計劃。

這種公私各半的模式，最大的優點是財政的可持續性。美國的社會保障稅和基本養老金常年實現收支平衡，不少年份還有盈余。2022財年，社會保障稅收入為1.484萬億美元，基本養老金支出為1.219萬億美元，盈余兩千多億美元。

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如何實現基本養老金的財政可持續性

美國基本養老金的財政可持續性，得益于合理的收支結構。

美國社會保障稅繳納人數常年保持在1.5億人左右，目前的領取人數不到7000萬。2.14:1的人數比例，12.4%的稅率，平均的養老金替代率至少達到了26.5%。再加上高收入人群超過平均收入水平的超額繳納部分統籌，就能實現40%的平均養老金替代率。

要維持這一可持續的平衡結構，要避免收入減少和支出激增的技術性風險。

收入端，要避免大規模失業導致稅收流失，所以控制失業率、增加就業崗位是美國政府和社會最重視的經濟指標。

需要強調的是，只有充分的有效就業才能保證基本養老金的財政可持續性，也就是能夠創造稅收的企業就業，而不是財政供養人數。

圖/圖蟲創意

在支出端，則是控制基本養老金發放的規模。養老金領取人數無法人為控制，那就只能嚴控發放標準。因此美國基本養老金不追求超出財政能力的養老金替代率，盡管政客有討好選民的本能，但是提高基本養老金發放標準意味著社會保障稅的稅率大幅提高，沒有多少“選票收益”。

更重要的是，美國基本養老金的發放標準較為平均，上限約為中位數的1.5倍，這樣才能統籌得過來。

可以說美國在基本養老金收支管理的技術性問題上都處理得比較好。不過，僅僅技術手段還不足以保持可持續性。基本養老金收支平衡還存在兩大結構性威脅。

最大的威脅是人口老齡化問題。無論怎么技術騰挪，都無法避免深度老齡導致福利收支失衡的結果。婚育觀念保守的美國在2010年才進入老齡化，比其他發達國家要晚了幾十年。

而且，美國是全球最大的移民到達國家，每年吸引大量年輕人口入境就業，緩解了老齡化進程對基本養老金的沖擊。美國的老齡化沖擊較為緩和，是美國基本養老金的可持續性優于大多數發達國家的主要原因。

另一個威脅來自貨幣購買力下降。相對其他全球主要貨幣，美元長期維持了明顯的相對強勢地位。1987年到2022年，美元購買力下降64%，平均每年下降1.8%。這對美國的養老金領取者談不上什么好消息，但是比其他主要貨幣已經好太多了。

圖/圖蟲創意

而美國政府統籌之外的個人養老（包括企業出資的養老金計劃），也同樣受到“經濟-人口”的影響。歸根結底，個人養老投資是一種長期投資，能否成功賺到另一半的養老錢，取決于經濟的長期前景。美國經濟確實存在很多問題，有結構性的，也有技術性的。

但不可否認的是，美國依然是世界主要經濟體中最有活力的一員，尤其是科技創新能力、金融實力、移民吸引力三大優勢，激勵了個人養老長期投資。在此宏觀背景下，政府的稅務鼓勵才能起到了錦上添花的作用。

歸根結底，從宏觀角度看，個人養老也好、國家統籌的福利也罷，都需要人口-經濟的長期支撐。

就技術層面而言，個人養老的長期投資需要良好的金融市場秩序，國家統籌的養老福利更需要合理的制度安排。分析“國家統籌的基本養老金+個人養老金賬戶”能否成功解決目前的養老問題，需要對標這些要素。

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治本難，治標也不易

周小川對解決目前養老金問題的緊迫性有清醒的認識，開出的“藥方”也有針對性。但是，養老金問題是復雜的，不是套用哪種模式就能簡單解決的。

周小川也強調“要注意治本，不要只治標，至少治標治本相結合”。這個“本”其實就是人口-經濟的結構性問題，解決的辦法無非是激發經濟活力、提高經濟效率，和提高生育率。方向是明確的，難在操作。

治本難，治標也不易。我國的基本養老保險還有很多問題有待解答。官方數據顯示，我們的基本養老保險繳納人數到2022年底已經高達10.5億人，覆蓋面不可謂不廣。

我國基本養老保險的在工資收入中的實際占比并不低，企業負擔工資的20%，個人負擔工資的8%，合計占工資的28%，汲取度遠高于美國12.4%的稅率。目前我國企業職工的養老金平均替代率約為40％，與美國基本養老金相當。

那么，參照美國基本養老金2.14:1的供養比例，理論上講，我國基本養老保險基金以即收即支的方式，也足以支付5億左右的養老人群，而2022年中國60歲以上老人的數量為2.8億，其中還有大量福利養老支出水平很低的農村老人。

也就是說，我們的基本養老基金應該還有相當的余裕，但是實際缺口卻很大，是何原因？未來搞“國家統籌的基本養老金+個人養老金賬戶”，國家統籌資金的使用效率、收支平衡依然是整套體系的基礎。

▲中國養老金體系（圖/網絡）

至于個人養老金賬戶，也不可能一蹴而就。復雜的稅收制度問題即直接稅和間接稅之爭，最起碼二三十年的長期投資需要穩定有效的機制保障。

最基本的是個人權益保障，個人賬戶里的錢到底是不是個人的，可不能在未來存在“誤解”的空間。到時候又要麻煩專家出來解釋，就不太好了。至于長期投資的經濟環境、投資安全的金融體制保障，都需要匹配。

總之，周小川說：“我們現有的基礎并不太好，所以未來的挑戰是很大的”，是清醒的。那么，當務之急就是要把基礎打好。